П'ятниця, 11 грудня
громадсько-правовий тижневик
Тижневик « Іменем закону » та додаток « Моменти »
представляють об'єднане інтернет-видання imzak.org.ua
Рубрики Усі рубрики
Соціум
20/02/2015 12:35

Адміністраціям «світять» погони

Перебуваючи в епіцентрі бойових дій на Донбасі, органи місцевого самоврядування не завжди можуть виконувати свої конституційні завдання та обов’язки. Щоб вирішити ці проблеми, Верховна Рада ухвалила новий закон, який спрямований на захист населення й відновлення управлінських функцій держави в «найгарячіших точках».

Для протидії тероризму
Нещодавно народні обранці ухвалили (в трьох читаннях) закон № 1855 про ВЦА – військово-цивільні адміністрації, які будуть підпорядковані Антитерористичному центру (АТЦ) СБУ. Документ покликаний створити умови для діяльності територіальних громад, вирішення питань місцевого значення (шляхом установлення особливого порядку здійснення повноважень місцевих органів) у районі проведення антитерористичної операції.
Відповідно до його 3-ї статті, військово-цивільні адміністрації утворюють у разі потреби за рішенням Президента України 
(в одному чи кількох населених пунктах, де органи влади не здійснюють свої повноваження). У таких випадках голови місцевих державних адміністрацій (районних, міських чи обласних) набувають статусу керівників відповідних військово-цивільних адміністрацій. На службу до ВЦА направлятимуть військовослужбовців, правоохоронців (яких відряджатимуть у встановленому законодавством порядку), а також працівників, що уклали трудовий договір з АТЦ СБУ.
Перелік посад у ВЦА затверджуватиме Президент України (за поданням керівника АТЦ СБУ), а фінансування діяльності військово-цивільних адміністрацій здійснюватимуть коштом державного та місцевих бюджетів. Представники ВЦА на місцях виконуватимуть свої повноваження до відкриття першої сесії новообраної відповідної ради або до завершення антитерористичної операції.
На ВЦА покладають такі завдання: підготовка та затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, забезпечення ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів, залучення підприємств (установ та організацій) до участі в соціально-економічному розвитку сіл і міст, складання та затвердження місцевого бюджету (внесення змін до нього), встановлення ставок місцевих податків і зборів (відповідно до Податкового кодексу), встановлення тарифів на побутові та комунальні послуги, транспортні та інші послуги, управління об’єктами ЖКГ та комунальним майном. Також військово-цивільні адміністрації покликані створювати умови та обмеження для забудови земельних ділянок, керувати закладами освіти та охорони здоров’я, здійснювати контроль за якістю питної води; надавати ритуальні послуги у зв’язку з похованням громадян (коштом місцевих бюджетів), сприяти мобілізації і призову на строкову військову та альтернативну службу, здійснювати заходи щодо створення належних умов для функціонування пунктів пропуску через Державний кордон України, ухвалювати рішення про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоорганізації населення, скасовувати акти виконавчих органів відповідної ради, затверджувати маршрут і графік руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форми власності тощо.
Крім того, ВЦА заслуховують інформацію прокурорів та керівників органів внутрішніх справ про боротьбу зі злочинністю, здійснюють делеговані повноваження органів виконавчої влади, вирішують питання про передачу в оренду або під заставу об’єктів комунальної власності, опікуються земельними відносинами, надають або скасовують дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів районного та обласного значення.
На порозі комендантського часу
Військово-цивільні адміністрації мають такі права: вилучати у громадян холодну, вогнепальну зброю, боєприпаси, а в підприємств, установ та організацій – навчальну й бойову техніку, вибухові, радіоактивні речовини та матеріали, сильнодійні хімічні й отруйні речовини.
У зв’язку з цим внесені зміни і до Закону України «Про боротьбу з тероризмом»: згідно з доповненнями до статті 7, у складі Антитерористичного центру СБУ «можуть створюватися і діяти військово-цивільні адміністрації – тимчасові державні органи». Таким чином, будуть визначені посадові особи, які братимуть на себе відповідальність за організацію порядку в «гарячих точках» Донбасу. Представники ВЦА отримають повноваження, які характерні для воєнного або надзвичайного стану: встановлюватимуть комендантську годину, обмежуватимуть або заборонятимуть рух на дорогах і вулицях, організовуватимуть перевірку документів і огляд речей, транспортних засобів, багажу й вантажів, контролюватимуть роботу підприємств телекомунікації, використовуватимуть місцеві радіо­станції, телевізійні центри та видавництва (для проведення роз’­яс­нювальної роботи серед населення).
Про необхідність ухвалення нового закону йдеться в тексті пояснювальної записки: «Проведення у Донецькій та Луганській областях антитерористичної операції засвідчило існування низки проблем, зумовлених нездійсненням органами місцевого самоврядування покладених на них повноважень протягом тривалого часу, зокрема внаслідок їхнього фактичного самоусунення від виконання своїх повноважень. Це вкрай негативно позначається на забезпеченні безпеки та життєдіяльності населення в районі проведення антитерористичної операції».
Одразу зазначимо, що такі «ноу-хау» викликали неоднозначну реакцію в парламентських стінах. Як з’ясувалося, під час першого читання законопроекту було передбачено такий підхід: перекласти частину повноважень з органів місцевого самоврядування на військово-цивільні адміністрації, тобто на Антитерористичний центр СБУ. І, зрозуміло, подібні новації можуть призвести до порушення конституційних норм, оскільки представники ВЦА не повинні дублювати функції легітимної влади. На загрози такого «двовладдя» звернуло увагу у своєму висновку головне науково-експертне управління Верховної Ради: «Ідея покладання на СБУ (спеціалізований державний орган) повноважень органів влади загальної компетенції (місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування) по суті означає надання спеціалізованому правоохоронному органу невластивих йому функцій, для виконання яких цей орган не пристосований за своєю структурою, особовим складом, характером професійної підготовки його службовців».
Отже, є цілком слушні зауваження та поради експертів: військово-цивільні адміністрації не можуть виконувати роль місцевих рад і територіальних громад у «гарячих точках». З іншого боку, незрозуміло: а хто ж у такому разі має вирішувати питання щодо складання й затвердження місцевого бюджету, програм соціально-економічного й культурного розвитку, встановлення тарифів на побутові, комунальні, транспорті та інші послуги тощо.
Питання до законотворців
Спробуємо ж тепер розібратися зі змінами, що сталися внаслідок ухвалення закону № 1855 (про ВЦА). Відповідно до тексту документа, військово-цивільні адміністрації належать до тимчасових державних органів влади. Проте тут є певні моменти, які потребують відповідного доопрацювання. Згідно з парламентським рішенням, «організація, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій визначаються законом» (допов­нен­ня до статті 7 Закону України «Про боротьбу з тероризмом»). З огляду на це виникає запитання: які саме законодавчі норми визначатимуть повноваження ВЦА? Поки що відповіді немає.
Як засвідчив аналіз, народні обранці не взяли до уваги специфіку нинішньої проблеми, що потребує негайного правового врегулювання в «гарячих точках» Донбасу. Насамперед, слід зауважити на тому, що Антитерористичний центр СБУ (куди ввійшли військово-цивільні адміністрації) – це спеціалізований орган для захисту державного суверенітету та конституційного ладу. Зважаючи на принцип верховенства права, представники ВЦА наділені тільки тими повноваженнями, які охоплену сферою компетенції СБУ. Водночас в ухваленому Законі України № 1855 зазначено, що військово-цивільні адміністрації призначені не лише для протидії тероризму, а й для «нормалізації життєдіяльності населення». Що це означає на практиці? Де-факто ВЦА можуть наділити повноваженнями органів місцевого самоврядування в населених пунктах, в яких не працюють ні депутатські ради, ні їхні виконавчі органи. А як це зробити де-юре? Якими нормативно-правовими документами керуватимуться представники ВЦА?
Зауважимо, що чинним законодавством передбачені механізми реагування на ситуації, коли органи місцевого самоврядування не виконують покладені на них завдання. Наприклад, може йтися про дострокове припинення повноважень сільської чи районної ради (ст. 78 закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Якщо, скажімо, сесії місцевої ради не проводяться без поважних причин, то «вмикаються» два способи дострокового припинення їхніх повноважень: за результатами місцевого референдуму або за рішенням суду (про визнання актів ради незаконними). У таких випадках Верховна Рада може призначити позачергові вибори в тому чи іншому населеному пункті (вони мають відбутися не пізніше як у 90-денний строк з дня дострокового припинення повноважень ради). Інших механізмів відновлення роботи місцевих органів влади у правовому полі України не передбачено.
З огляду на це, варто зазначити: народні обранці повинні спочатку задіяти механізм дострокового припинення повноважень непрацюючих місцевих рад (наприклад за рішенням суду). І лише потім, посилаючись на юридичні підстави, розглядати питання про виконання відповідних функцій іншими органами, зокрема й ВЦА. Також нардепи повинні врахувати ще один важливий момент: у вересні 2014-го було ухвалено закон № 1680-VII «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей». У ньому зазначено, що в цих регіонах управління здійснюється «відповідними територіальними громадами безпосередньо та через органи місцевого самоврядування» (ст. 5 закону № 1680-VII). Водночас закон про ВЦА надає право військово-цивільним адміністраціям перебирати повноваження на себе і скасовувати акти «виконавчих органів відповідної ради» (ст. 4, п. 33 закону № 1855).
Аналіз запропонованих новел свідчить про необхідність їхнього узгодження з Конституцією та іншими законами: «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про Службу безпеки України» (до яких також потрібно вносити зміни).
Валентин КОВАЛЬСЬКИЙ, 
м. Київ
друкувати

Коментарi

Додати коментар

Інші статті