Нова Конституція. Яких змін чекати?

На владному Олімпі чекають серйозних змін, пов’язаних із територіальним устроєм, а також повноваженнями органів місцевого самоврядування, Верховної Ради, Кабінету Міністрів і Президента України. Про це свідчить новий проект закону, розроблений за ініціативою глави держави.

Крим – наш

Наприкінці червня в парламентських стінах зареєстрували президентський законопроект № 4178а, який передбачає доволі суттєві доповнення до Конституції. Після того, як цей документ оприлюднили в ЗМІ, з Банкової на Грушевського передали доопрацьований варіант змін до Основного Закону: його вже внесено до порядку денного Верховної Ради VII скликання (за таке рішення проголосували 277 народних депутатів).

Найперше, що впадає в око, – підтвердження факту належності Криму до території України. У новій редакції статті 106 Конституції наголошується: «Президент України… достроково припиняє повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування у випадку, визначеному цією Конституцією». Нижче йдеться про те, що глава держави «скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим» (з мотивів невідповідності Конституції).

Однак при цьому варто звернути увагу на один нюанс: за новою редакцією статті 133, систему адміністративно-територіального устрою держави складають регіони, райони та громади. Нагадаємо, що нині систему устрою складають Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища й села. Отже, у подальшому кримський півострів матиме статус окремого регіону (як і решта областей України).

Згідно з проектом № 4178а, особливості організації місцевого самоврядування в місті Севастополі (як і в Києві) визначаються окремими законами. Дію рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим має зупиняти Президент України з одночасним зверненням до Конституційного Суду. Встановлений факт порушення кримським парламентом Конституції слугуватиме підставою для дострокового припинення його повноважень. Де-юре Крим і нині залишається у складі нашої держави. Про це свідчить ухвалений ще у квітні Закон № 1207-VII (про забезпечення прав і свобод громадян на тимчасово окупованій території України). Цей документ встановлює особливий правовий режим із урахуванням необхідності захисту інтересів юридичних і фізичних осіб. Відповідальність за порушення прав і свобод українських громадян у Криму покладається на Російську Федерацію як на державу-окупанта (відповідно до норм і принципів міжнародного права).

Представники Президента

Замість державних адміністрацій у всіх регіонах і районах діятимуть представники Президента України. Вони гратимуть роль своєрідного «государевого ока» і виконуватимуть низку завдань: здійснюватимуть нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування (для дотримання конституційних норм і законів); координуватимуть взаємодію територіальних органів центральної виконавчої влади та місцевого самоврядування в умовах надзвичайного або воєнного стану. На цьому перелік їхніх повноважень не вичерпується (вони здійснюватимуть і решту функцій, визначених Конституцією та законами України).

На відміну від глав адміністрацій (які деякою мірою були підконтрольні місцевим радам і яким могли висловити недовіру «їхні» депутати), представники Президента відповідальні лише перед главою держави, підзвітні й підконтрольні тільки йому. Саме він може скасувати їхні рішення, якщо ті суперечать Конституції, законам чи іншим актам. Щоправда, такі юридичні моменти ще обговорюватимуть у стінах парламенту. Адже в проекті № 4178а сказано чітко: «Особливості організації та діяльності представників Президента в регіонах і районах визначаються законом».

Чи втіляться ці плани в реальність, покаже час. Але вже нині стає зрозуміло: парламентсько-президентська модель потребує змін, оскільки «центр тяжіння» переноситься на Банкову. Звернімо увагу на вже згадану нову редакцію статті 106 Конституції: Президент України не лише достроково припиняє повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування. Він ще й отримує низку додаткових важелів управління: вносить до парламенту подання про призначення прем’єр-міністра; погоджує подання про призначення Верховною Радою двох міністрів (міністра оборони та міністра закордонних справ); призначає та звільняє з посад голову Антимонопольного комітету, членів комісій, що здійснюють державне регулювання у сферах зв’язку, ринків цінних паперів і фінансових послуг.

Крім того, глава держави отримує право без парламентської згоди звільнити з посади Генерального прокурора, голову Національного банку, голову СБУ, голову Державного бюро розслідувань і голову Служби зовнішньої розвідки.

Відповідальність коаліції

За новим проектом, до повноважень Верховної Ради належить висловлення недовіри Генеральному прокуророві (наслідком буде його відставка), формування Кабінету Міністрів (після створення парламентської коаліції), призначення й відставка прем’єр-міністра, членів уряду, узгодження з Президентом кандидатур на посаду Генпрокурора, Нацбанку, СБУ, Держбюро розслідувань і Служби зовнішньої розвідки.

Із нової редакції ст. 81 Конституції вилучена норма про те, що повноваження нардепа достроково припиняються в разі його невходження до складу фракції тієї політсили, за списками якої його обрали. Тобто «слуги народу» більше не залежатимуть від своїх лідерів (з якими можна буде попрощатися будь-якої миті). Запропонована новела може стати серйозним випробовуванням для багатьох партій: де гарантія, що після перемоги на виборах та отримання депутатських мандатів пощастить сформувати «партійну» фракцію?

Доволі цікавою видається й переписана ст. 82: «Верховна Рада України є повноважною за умови обрання й складення присяги не менше як двома третинами народних депутатів України від її конституційного складу». Це означає, що новообрані народні депутати, які не згодні з результатами голосування (наприклад, через фальсифікацію виборів), зможуть відмовитись від присяги й заблокувати діяльність законодавчого органу.

У новому проекті також закріплена діяльність парламентської коаліції: вона повинна сформуватися протягом 30 днів із моменту відкриття першого засідання Верховної Ради (що проводиться після чергових або позачергових виборів) або упродовж 30 днів із часу припинення діяльності попередньої парламентської коаліції (нова редакція ст. 83 Конституції). Якщо такої коаліції не буде, то Президент отримує право достроково припинити повноваження Верховної Ради. Також глава держави зможе «попрощатися» з парламентом, якщо протягом 60 днів (після відставки Кабміну) не буде сформовано персональний склад нового уряду.

«Справа війни і миру»

На думку Президента, конституційна реформа – одне з нагальних питань, з яким представники влади не мають права зволікати. На цьому Петро Порошенко наголосив під час представлення свого проекту у Верховній Раді: «Зміни до Конституції, які вносяться сьогодні на ваш розсуд, – це тема набагато ширша, ніж просто державний устрій, форма правління чи баланс між гілками влади. Це відповідь на запитання – бути чи не бути єдиній, соборній, неподільній Україні. Це справа війни і миру, яка вперше так постала в українській історії. І це найголовніша частина мого мирного плану…».

Варто зазначити, що у Верховній Раді (з 28 червня 1996 року) зареєстровано десятки проектів про внесення змін до Конституції: вони передбачали не лише «точкове» вдосконалення положень Основного Закону, а й навіть докорінне реформування державного управління. Наприклад, Закон № 2222-IV містив елементи парламентсько-президентської республіки: у ньому йшлося про суттєве посилення повноважень і роль законодавчого органу за системою «стримувань і противаг». Ще один Закон (№ 586-VII) стосувався лише реформування конституційно-правового статусу Рахункової палати.

Суспільно-політичні процеси протягом листопада 2013-го – лютого 2014 року зумовили ухвалення ще одного Закону: «Про відновлення дії окремих положень Конституції України», що передбачає функціонування парламентсько-президентської форми державного правління. Водночас такі зміни не мали комплексного характеру, що стало предметом критики вітчизняних і міжнародних експертів. Зокрема, у висновку Венеціанської Комісії (від 11.06.2005 р.) була висловлена низка змістовних зауважень до нової редакції Основного Закону.

Зрозуміло, проблему ефективного функціонування органів управління неможливо вирішувати без докорінного реформування конституційно-правового статусу органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади в областях і районах. Розширення повноважень «на місцях» є вкрай важливим й економічно доцільним. На актуальність цього кроку неодноразово звертали увагу представники інститутів громадянського суспільства, представники влади, вітчизняні науковці та практики-конституціоналісти.

Про це, зокрема, йдеться в пояснювальній записці до президентського законопроекту: «Органи місцевого самоврядування повинні отримати низку додаткових повноважень щодо організації належного вирішення питань місцевого значення, які можуть бути вирішеними найбільш ефективно саме на відповідному рівні. З точки зору політичної та соціальної доцільності, одночасно з відповідними повноваженнями органи місцевого самоврядування мають отримати належні правові механізми їх реалізації, а також необхідне матеріально-фінансове забезпечення».

Загалом, більшість запропонованих змін стосується децентралізації влади й посилення конституційно-правового статусу місцевого самоврядування. Натомість основні повноваження мають бути зосереджені на базовому рівні (село, селище, місто). Передбачається утворення виконавчих органів обласних і районних рад. Тож оновлена Конституція покликана налагодити механізм функціонування вищих органів влади та збалансувати їхні повноваження, взявши до уваги інтереси органів місцевого самоврядування.

Валентин КОВАЛЬСЬКИЙ,

м. Київ

друкувати