Балканські рецепти реформ
Наша розвідка щодо модернізації правоохоронної галузі країн, які колись певний час жили за соціалістичними лекалами, продовжується. На черзі – терен, де розвал «табору утопії» видався найдраматичнішим у Європі. Отже, подивімося, як у колишній Югославії її тепер незалежні республіки вибудовували власну систему правопорядку.
Зайве говорити, наскільки складно було правоохоронним силам на тлі громадянських і міжетнічних конфліктів, що фактично стали міждержавними війнами за власну соборну ідентичність, підтримувати хоч якийсь порядок. Почасти міліції й поліції доводилося вступати в сутички та бойові дії як із добре озброєними «чужими» військовими формуваннями, так і з місцевими бандитами й мародерами. Вороги були з обох боків нових кордонів молодих держав, лінії яких в деяких місцях нестабільно «мігрували» буквально до останнього часу. Лише впродовж 1996–2000 рр. у Сербії скоєно понад 600 нападів на поліцейських. Підсумок: убито майже 340 правоохоронців, поранено – близько 1,5 тисячі. Одним з найважливіших етапів становлення цивільної поліції в Сербії, Боснії та Герцеговині, а також Чорногорії стало проведення реформ під контролем ОБСЄ й за допомогою Євросоюзу, які почалися з моменту стабілізації ситуації, уведення миротворців і припинення активних військових дій. У починань були не лише зовнішні донори, а й внутрішні. Приміром, фонд «Відкрите суспільство – Югославія» діяв півтора десятка літ і допоміг у проведенні відкритої дискусії щодо ролі поліції. Він доклав руку до усталення нової системи охорони правопорядку на адміндільницях у співпраці з населенням.
У згаданих країнах Югославської Федерації, яка надалі ще «подрібнилася», фундаментом змін органів правопорядку стала їхня деполітизація, децентралізація, позбавлення впливу корупції й оргзлочинності. Певний успіх у тій справі послугував запорукою укорінення європейських стандартів поліцейської діяльності й поступового відновлення довіри до профільних відомств як демократичних інституцій. Міністри в 1990-х були фактично керівниками поліцейських сил з такими великими контрольними повноваженнями, що низові підрозділи не вирішували навіть елементарних місцевих проблем, делегуючи свої функції белградській чи іншій «голові» й знімаючи таким чином з себе відповідальність. Децентралізація «привела» в поліцію ініціативних людей, готових братися за важку роботу в інтересах громади.
Міжнародні експерти й спостерігачі зауважують: у часи балканської кризи правоохоронні органи на югославській «матриці» виявилися помітно ізольованими від суспільства, якому мали служити. Тоді їхня діяльність здебільшого концентрувалася на фіксації скоєного злочину і спробі затримати й викрити кримінальників. Контакт із громадами обмежувався оперативною роботою (налагодження агентурних зв’язків, пошук понятих, свідків), а також нав’язуванням їм певного алгоритму взаємодії як підлеглій структурі. Останню піраміду взаємин, законсервовану з доби соціалізму, що більше нагадувала тип комунікації військової адміністрації з піднаглядним населенням, треба було перевернути. Ніхто не повинен був залишитися в програші – ні громади, які в такій системі ставали головними, ні їхні «слуги» – нові поліцейські. А щоб завоювати прихильність земляків, вони мали навчитися в роботі опікуватися правами окремої особи, а не держави. Примітно, що довіра до поліції почала зростати після того, як вона підтримала масові протести сербів у Белграді в жовтні 2000-го щодо політики Мілошевича, а в Хорватії – коли поліція однією з перших зчинила спротив югославській армії. Те саме, до того ж дещо раніше, відбулося й у Чорногорії.
На початку «нульових» на балканському терені стартували програми перепідготовки персоналу в галузі прав людини, принципів і цінностей сучасної поліцейської діяльності. Головною ідеєю вишколу професіоналів стало виплекання в них відчуття відповідальності й упевненості, що вони мають право діяти самостійно, ініціативно, небайдуже, навіть якщо немає відповідних наказів начальства. Ще на старті 2000-х тамтешній поліції бракувало як техніки й фінансового забезпечення, так і європейських традицій. Треба було навчитися діяти публічно, контактувати зі ЗМІ, зокрема у справі проведення реформ. Навчання кадрів за міліцейським шаблоном не давало достатньо знань у сфері управління і комунікації з громадою, а також у сенсі володіння сучасною поліцейською тактикою. До речі, Поліцейську академію в Белграді добряче «поскубали» натовські бомбардування (а Центральний оперативний пункт поліції громадської безпеки знищили вщент, як і 80 % баз даних по злочинцях), тож фахівців довелося тривалий час готувати «на висілках», у доволі некомфортних умовах. Доки академію відбудовували, курсанти та студенти тулилися в середній військовій школі й частково в готелі будівельної фірми.
Оскільки виникла потреба підвищити статус працівника патрульної служби й потенціал його «корисності», тут ще 15 літ тому взялися за поліпшення рівня базової підготовки та якості кваліфікації останніх. Цей виклик постав практично одночасно для всіх країн. Хоч із запізненням, та почали приділяти неабияку увагу й особливостям роботи в поліетнічній, багатоконфесійній спільноті, як і лояльності до різних меншин за іншими ознаками. Ще одним викликом, не подоланим сповна досі, є корупція в органах безпеки. Дехто з офіцерів федерації, особливо в період міжнародної ізоляції й економічних санкцій, коли рівень життя дуже впав, загруз у хабарництві та платному лобізмі чиїхось інтересів.
Щодо децентралізації поліцейської діяльності зауважимо: на Балканах реалізовано кілька її моделей. Наприклад, у Хорватії вона є частковою, з високим ступенем централізованого управління в оперативних питаннях. У Боснії і Герцеговині – висока, але відображає регіональність підрозділів. У Македонії з 2001-го ступінь децентралізації дуже високий, а в Чорногорії – низький. Децентралізація поліції Сербії обмежена, а в Словенії – часткова.
Словенія: найуспішніша із «сестер»
Словенія серед «сестер» найдинамічніше розвивалася як в економічній, так і суспільно-політичній площинах. Не дивно, адже ще до розпаду СФРЮ саме словенці вважали себе найближчими до західного світу. Такій самоідентифікації сприяв найвищий рівень життя серед югославських республік. Успішну економіку вдалося розбудувати майже на старті державності завдяки внутрішній стабільності та єдності (Словенія – практично мононаціональна), вдалому розвитку туристичної галузі, необхідної інфраструктури. Та й війна за незалежність з метрополією тривала лише 10 діб. Конфлікту передувало формування сил оборони, Нацгвардії й відомий заклик тодішнього міністра внутрішніх справ Бовчара до призовників ігнорувати виклики на службу в югославську армію. У червні 1991-го словенські добровольці й міліціонери зчинили шалений спротив військам центру. Бойові дії завершилися відносно швидко на користь Словенії.
Завдяки короткій «гарячій фазі» розлучення з метрополією, Словенія без зайвих втрат часу почала пошук інвесторів і міжнародних донорів у реформах. І їй це вдалося майже зразково. Зокрема, у частині переформатування міліції, яка після показового патріотизму в боротьбі з ворожою армією здобула високу довіру народу. Експерти зауважують, що це дало змогу уряду на шляху до інституалізації поліції обійтися без люстрації й інших радикальних речей. 1992-го щойно створену Національну поліцію Словенії відокремили від МВС та децентралізували. Її офіси доволі швидко переоснастили сучасною технікою, працівників добротно екіпірували, озброїли та перенавчили. Проте згодом поліція повернулася в лоно МВС. Її завдання є класичними. Примітно, що закон «Про поліцію» тут з’явився лише 1998-го.
Найвищою управлінською ланкою служби є Головний поліцейський директорат, очолюваний генеральним директором поліції, що має три дивізіони: загальної (громадський порядок), дорожньої і прикордонної поліцій. Директорат кримінальної поліції має шість дивізіонів, які опікуються боротьбою з оргзлочиністю, незаконним обігом наркотиків, тероризмом, злочинами проти власності, особистості, неповнолітніх, економічними злочинами, здійснюють спецоперації, підтримують співпрацю на міжнародному рівні, займаються кримінальним аналізом). Також працює Офіс безпеки та захисту. Другий «ешелон» словенської поліції – регіональний директорат, що організовує роботу на місцях. Третій рівень – поліцейський відділок певної території на чолі з командиром.
Поліцейськими тут можуть стати тільки ті особи, які відбули строкову службу в армії, відповідають необхідним критеріям і успішно склали тестування. Поліція Словенії має чотири ранги працівників: вищі офіцери (гендиректор і його заступники), старші офіцери (поліцейські радники різних рівнів), офіцери середньої ланки (інспектори), нижча ланка (поліцейські офіцери, помічники офіцерів та студенти поліцейської школи). Кожні три роки поліцейські проходять тестування на профпридатність. Цікаво, що профільний закон гарантує юридичну допомогу правоохоронцю в разі відкриття щодо нього кримінальної справи чи приватного звинувачення.
Найкраще підготовленим загоном поліції Словенії вважають спецгрупу МВС Specijalna Enota (SE). Основна її специфікація – антитерор. SE брала активну участь у війні за незалежність. 1994-го її представники посіли друге місце на міжнародних поліцейських змаганнях у Нідерландах. Групу не раз модернізували. Нині SE має чотири секції, вона виконує широкий спектр спецзавдань, зокрема жорсткі силові операції за участю снайперів, бойових плавців, альпіністів, саперів тощо. Дислокація – містечко Угар. Група закрита для жінок, оскільки служба там передбачає наявність виняткових фізичних кондицій.
Але навіть в успішно реформованій системі трапляються проблеми. Торік профспілка поліції Словенії подала в суд позов на уряд, який не виконав обіцянок після страйку 2010-го щодо додаткових виплат. Ідеться про так і не внесені поправки в закон про поліцію, що мали врегулювати доплати в розмірі 0,5 % за кожен відпрацьований рік на одному місці, стільки ж щорічних надбавок за стаж та збільшення на 35 % окладу працівникам, які безпосередньо борються зі злочинністю.
Зарплата в словенській поліції – від 1 тис. євро.
Сербія: навіть у «рифтовій зоні» можна наважитись на зміни
Перехід з міліції на поліцію відбувся 3 січня 1997-го з ухваленням профільного закону.
Доки фактичний стрижень федерації – Сербія намагалась у військовий спосіб відновити хоча б частину колишньої величі, всі силовики, зокрема поліція, передусім, опікували мілітарні аспекти нацбезпеки. Правоохоронний компонент підпорядковувався армійському й оборонному. За останні 12–15 літ відбулося поступове відновлення фактичної компетенції правоохоронних органів як частини цивільної адміністрації. Проте реформування гальмували як «рифтова зона» неспокійного поствоєнного простору (бомбардування знищили багато офісів та складів поліції), так і брак бюджетування потреб правоохорони. Річ у тім, що тіньова економіка допомогла вижити на початковому етапі більшості населення. Звісно, це поглибило корупційні зв’язки, а нестача надходжень у скарбницю примушувала службовців «викручуватись» у далеко не статутний спосіб. Тому розвиток нової поліції, коли корупція й оргзлочинність вплелися не лише в тіло суспільства, а й у самі органи внутрішніх справ, видався непростим. Але іншого вибору не було. Тож у січні 2000-го МВС Сербії за допомогою уряду почало реалізацію рішучого плану змін. Главу Служби держбезпеки і його попередника заарештували, очільника Управління громадської безпеки звільнили, як і начальника Управління розслідування кримінальних злочинів. Те очищення стрімко покотилося відомством. За кілька років із поліції звільнили 2,5 тис. осіб.
Черговим етапом довготривалої сербської поліцейської «чистки» як частини реформи МВС стала літня кампанія 2014-го. Тоді з відомства «вилетіли» викриті в корупції посадовці. Декотрі з генералів мали зиск від зв’язків із наркомафією й нафтогазовим бізнесом, зокрема управлінським пулом «дочки» Газпрому – NIS. Ініціаторами гучних відставок стали прем’єр Александр Вучіч і новий міністр внутрішніх справ Небойша Стефанович. У чорний список утрапив навіть директор кримінальної поліції.
Неабиякі заслуги в поствоєнний час має Відділ боротьби з оргзлочинністю, в активі якого важлива робота зі збору доказів щодо учасників кримінальних змов на найвищому рівні, зокрема Мілошевича.
МВС Сербії курує:
поліцію;
жандармерію;
правоохоронні послуги;
дорожню безпеку;
митний та прикордонний контроль;
боротьбу з тероризмом, корупцією і стихійними лихами.
Міністерство утворюють галузеві бюро, служби, управління й департаменти, 161 муніципальна, 62 прикордонні станції. Також діють спецпідрозділи – спеціальний антитерористичний і протитерористична група Сербії (спеціалізується на боротьбі з мафією) та гелікоптерний загін.
Хорватія: поліція під юрисдикцією двох відомств
Македонія: міністр повинен домовлятися з громадами
Боснія і Герцеговина: важко бути поліцейським у Вавилоні
Цей державний союз має складну для розуміння архітектуру адміністрування країною, обумовлену Дайтонською угодою. Фактично це об’єднання Федерації Боснії та Герцеговини (хорватсько-мусульманська община) і Республіки Сербської. Кожне з утворень має власний парламент, президента й уряд, також є і центральна влада (лише 13 керівних органів та 160 (!) міністерств). Тобто «президією» держави є тріумвірат народних лідерів (поліетнічна демократія). Крім того, зона Брчко отримала 1999-го статус району під винятковою юрисдикцією Боснії-Герцеговини і має власні Районну асамблею, уряд, поліцію та суд. А в кожному з десяти кантонів Федерації БГ є свої МВС.
МВС згаданої федерації створене 2003-го, у його складі – прикордонна поліція, Державне агентство з розслідувань та охорони (SIPA), Служба у справах іноземців й Бюро співпраці з Інтерполом. Примітно, що у штаті відомства 50 % персоналу – жінки.
Історія тутешніх правоохоронних органів доволі драматична, оскільки під час війни 1992–1995 рр. міліція проводила етнічні чистки, що відповідно позначилося на її іміджі. З настанням миру в Боснії перебували три поліцейські корпуси: боснійський, хорватський та сербський з власною юрисдикцією, що ніяк не сприяло швидким реформам. Першим успіхом стало об’єднання боснійського й хорватського корпусів 1996-го. Потім були сім років масових скорочень (із 45 тис. залишилося 18 тис.) та переатестацій, переоснащення й навчання по нових програмах під наглядом місії ООН. Поліцейських жорстко обмежили у праві на застосування зброї. У рамках деполітизації й децентралізації ввели посаду директора Національної поліції, який не підпорядковувався МВС. Поволі вдалося знизити дискримінацію всередині внутрішніх органів за етнічними й гендерними ознаками. Проте передостанній – і переломний – рік реформи був «гаряченький». 2005-го сербські міністри пригрозили залишити центральний уряд, якщо їх і надалі примушуватимуть проводити зміни в поліції так, як диктує ООН. Вони не хотіли, щоб ліквідовували МВС Республіки Сербської й передавали його повноваження боснійському міністерству. Критики зауважували, що суспільний діалог щодо поліцейської реформи був формальним, а сама її концепція не враховує специфіки регіонів.
2008-й – рік оновлення нормативної бази боснійської поліції, головним результатом чого стала оптимізація її структури й поява Агенції з підтримки органів поліції. Завдань в останньої дуже багато. Це моніторинг реалізації профільних законів, надання експертних висновків щодо застосування нормативних актів, контроль за витратами бюджетних коштів, розробка стандартів обладнання для поліції, процедур тендерних закупівель.
Середня зарплата – 500 євро.
Чорногорія: не країна, а курорт!
Після Словенії це друга республіка, що найменше зазнала руйнувань у югославських конфліктах. Тому тут залишилася цілою інфраструктура, а сама країна швидко стала привабливою для американських, європейських і навіть російських інвесторів (останні здебільшого купляють котеджі й курортні куточки Адріатики).
Уже 2001-го поліція оновила свій автопарк, відбулася модернізація її дорожньої служби (ДП), яка одержала суттєву допомогу від міжнародних донорів. Приміром, Канада свого часу передала ДП 50 радарів-вимірювачів швидкості. А у працівників підрозділу вишколили нетерпимість до порушників. Ще понад 15 років тому загін чорногорського спецназу виїздив на завдання на «Ленд Роверах» та престижних іномарках, вилучених у «крутих» злочинців. Всі структури поліції пов’язувала волоконно-оптична комп’ютерна мережа. До того ж відомство саме розробило понад 60 програм для успішної діяльності поліції. Цій обставині навіть дивувалися європейські колеги та спостерігачі, адже в такий спосіб правоохоронній структурі вдалося заощадити кілька мільйонів доларів.
Сприяли ефективній поліцейській діяльності й реформа кримінально-процесуального законодавства, ухвалення 2003-го нового Кодексу кримінального процесу.
Зарплата поліцейського – 550 євро.
Геннадій КАРПЮК, «ІЗ»
