Практика реформ: країни соцтабору
Ми завершили екскурс колишнім СРСР, розглядаючи спроби модернізувати правоохоронну галузь, які успішно й не дуже проводили держави радянського блоку. Тепер на черзі гостина до країн, що свого часу входили до блоку під назвою Варшавський договір. Починаємо з Польщі та Болгарії.
Польща: реформа завдовжки чверть століття
З цією країною нас пов’язує «мінливо-хмарне» історичне минуле й, сподіваємося, світле й перспективне спільне європейське майбуття. Поляки зробили те, що нам належить зробити сьогодні: здійснити болючі реформи економіки, сектора безпеки. Ми маємо вчитися в західних сусідів, зокрема й тому, як вони вибудували професійну поліцію.
Старт поліцейській реформі як частині адміністративної в Польщі дав ухвалений у квітні 1990-го закон «Про поліцію», в який відтоді внесли вже понад сотню змін. Схвальних відгуків заслуговує практично повна деполітизація відомства, а також активна й успішна співпраця правоохоронців із місцевим самоврядуванням. Закономірно, що показник довіри населення до польської поліції тривалий час залишається на доволі високому рівні (зріс з 23 % 1987-го до 73 % нині. Для порівняння: парламенту довіряє лише кожен третій поляк). А скептицизм щодо можливості зміни «міліцейської ментальності» швидко здолала практика. Проте реформа на тім результаті не спинилася – тут вона стала безперервним процесом, що невпинно триває чверть століття.
Екс-заступник міністра внутрішніх справ Польщі, доктор економічних наук, професор, полковник поліції у відставці Аркадіуш Леткевіч якось зауважив: «Коли ми розпочинали реформу поліції, то хотіли відокремитися від назви „міліціяˮ. Це слово асоціювалося з натиском і переслідуванням. З усіх досвідів, які нам пропонували, ми використали фактично два: це західна система навчання, підвищення кваліфікації й підбору майбутніх правоохоронців та мотиваційний комплекс кар’єрного зростання. Проте раджу друзям з України, як собі: ви самі маєте знати, що хочете зробити й чого прагнете. Ніхто не може нав’язати вам «з боку» якісь конкретні рішення. Ми так само у своїй реформі приймали професійні поради, але відповідальність за результат завжди була нашою».
Засадничі «стовпи» успіху змін:
• демілітаризація поліції;
• люстрація у відомстві;
• омолодження кадрів: нині серед службовців 65 % – люди віком до 40 років. Отримати підвищення можна лише після трьох років роботи на вулиці;
• унеможливлення корупційних проявів під час прийому на роботу. Прізвище кандидата ніхто не знає, йому присвоюють штрихкод, що позбавляє можливості добору за критерієм «кум, брат, сват». Спецдепартамент, підпорядкований міністрові, контролює роботу поліцейських, має право на провокацію хабара;
• якщо поліцейського викриють у вчиненні злочину, його не тільки звільнять, а й позбавлять пенсії. Але якщо він повідомить про спробу дати йому хабара, то отримає непогану премію;
• посилено громадський контроль за поліцією. Правозахисники будь-коли можуть перевірити буцегарні й поспілкуватись із затриманими.
Отже, алгоритм реформі задав профільний закон, який чітко визначив: видача паспортів, водійських посвідок та реєстрація авто – справа муніципалітету, а не поліції, яка має всі сили вкладати в боротьбу з криміналом і профілактику злочинності. Команда реформаторів взяла за мету розбудову демократичної, ефективної і прихильної до громадян системи. Для цього їм потрібні були сучасне право, хороші кадри, дієва система управління, механізми контролю й належне матеріально-технічне оснащення. Не одразу, але все це в них з’явилося.
Головним питанням було кадрове. Переважив голос прихильників помірної й поступової заміни старого персоналу – радикального «вигнання» на кшталт грузинського варіанту тут не сталося. Усім міліціонерам запропонували або звільнятися на пенсію, або влаштовуватися на роботу в поліцію. Часу на роздуми дали небагато – місяць. Також запровадили конкурсний відбір кадрів. За новими правилами не захотіли працювати тільки п’ять відсотків. Щоправда, за п’ять років з решти 95 % звільнилося три чверті. Тобто 1995-го троє з чотирьох поліцейських були «новачками» – вони не служили в міліції. Якщо й відбувалися стрімкі заміни, вони здебільшого стосувалися керівної ланки, що оновилася на всіх рівнях.
Етапи конкурсного відбору в поліцію Польщі:
• іспит на загальну грамотність;
• тестування фізпідготовки;
• перевірка здоров’я претендента;
• психологічний відбір.
На кожному з етапів кандидат «заробляє» певну кількість балів. Їхня сума визначає місце в рейтингу. Хто набрав більше – стає поліцейським. Усіх без винятку чекає піврічний курс підготовки за модульною системою практичної адаптації до роботи (американський принцип професійної дидактики, орієнтований на здатність чітко виконувати коло завдань).Через три роки служби кожного з них оцінюють на здатність працювати далі.
Славомир Цибульский, колишній полковник поліції, експерт Гельсінського фонду з прав людини, зауважує: модель польської поліції є вдалою завдяки тому, що ідейники новацій – міністр внутрішніх справ Кшиштоф Козловський і прем’єр – були дисидентами й виявляли неабияку зацікавленість в реальній реформі. Також спрацювало й почуте владою соціальне замовлення на зміни від громадян.
– У нас під час реформи зарплату правоохоронцям спершу не підвищували – за комуністів вони заробляли навіть більше, – згадує 1990-і пан Цибульський. – Країні пощастило з політичною волею до змін. Суспільство було готове й навіть вимагало таких випробувань. І ми вистояли, розбудували економіку й дозволили собі згодом пристойно платити поліцейським.
У Польщі виокремлюють дві організаційні форми адміністративної поліції. Перша – спеціальні державні мілітаризовані й озброєні формації, що виконують завдання у сфері правоохорони, а саме: поліція, прикордонна сторожа, мисливська сторожа, риболовна сторожа, сторожа національного парку, транспортна інспекція. Друга – суб’єкти поліцейської діяльності, що не мають статусу озброєних органів публічної адміністрації й виконують окремі завдання. Це фармацевтична, санітарна, ветеринарна інспекції. Тобто законодавець визначив поліції роль координатора й головного організатора загальної адміністративно-правової системи охорони безпеки громадян.
Зарплата в польській поліції: старший офіцер – 3,5 тис. євро, дільничний – 2 тис. євро, патрульний – 600 євро.
Болгарія: домашнє завдання від ЄС виконано на «трійку»
Болгарія має трішки іншу модель розвитку сектора безпеки та власної поліцейської системи, аніж Польща, бо була глибше інкорпорована в радянський спосіб організації держави й мала політизованішу й корумпованішу традицію урядування. Фактично повноцінну безпекову доктрину країна ухвалила 2010-го. Саме тут злилися воєдино два підходи до внутрішніх і зовнішніх викликів стабільному та демократичному розвитку. Перший підхід розглядав реформу сектора безпеки і правоохорони як складовий аспект загальної демократизації країни. Другий стосувався змін суто професійних кондицій сил безпеки. Суть цієї доктрини можна визначити як переоцінку політичної ролі, законодавчої бази, організаційної й оперативної структур спеціальних служб, збройних сил та правоохоронців. Влада в Болгарії розуміє, що для реалізації цієї стратегії необхідні нові політична культура, соціальна ментальність, організаційна структура і просте запозичення законів та західних норм.
Болгарія нового часу відчувала брак практичного досвіду й теоретичних ідей проведення широкомасштабних реформ. Країна лише 2003-го визначилася з пріоритетністю євроатлантичної інтеграції, що не могло не гальмувати прогрес у становленні силових та поліцейських структур. Тому демократичні зміни в таких секторах, як захист кордонів, модернізація органів внутрішніх справ, судової системи, тривалий час були дуже кволими. Ставлення до інституції верховенства права було і є подібним до того, що спостерігаємо в Україні, щоправда, не настільки вульгарно-зневажливе.
Проте інтеграція до Євросоюзу, виконання безумовних принципів-критеріїв членства в організації таки позитивно вплинули на сучасну поліцейську систему Болгарії. Країна відносно задовільно виконала домашні завдання ЄС. Тобто:
• гармонізувала законодавство з правовою системою Євроспілки;
• розробила специфічні організаційні принципи реформування митної служби й МВС.
Але на цьому шляху країна зіткнулася з неймовірно складним викликом – потужною корупцією, що мінімізувала ефективність реформування, збурюючи критику ЄС. Міністерство внутрішніх справ сповна не виправдало сподівань як на головного борця з корупцією. Фактично євроінтеграція далася Болгарії авансом, з розрахунком, що це прискорить внутрішні реформи. Оцінки ПАРЄ дещо розчаровують прихильників оптимістичних очікувань, хоча Болгарія дуже старається. Нині Софія прагне завершити реформу сектора безпеки, якій заважають процеси політичної боротьби всередині країни – в цих процесах ще чути відлуння «буремних» часів молодої демократії.
– Ми маємо певні проблеми, – каже голова об’єднаної профспілки поліції Болгарії Валентин Попов. – Приміром, не завжди платять за понаднормову роботу, працю вночі чи у свята. Ми навіть виходили з протестними акціями на вулиці. Солідарність виявили румунські колеги, які приїхали й долучилися до демонстрацій у Софії. Міністр таки сів за «круглий стіл» із тред-юніоном. Втім, позитиву не досягли. Тоді ми закликали поліцейських взяти участь у марші незгоди. Нас підтримало громадянське суспільство – феномен, що в колишній Болгарії навряд чи мав би місце. Річ у тім, що ми вийшли з соцтабору – з інших ціннісних координат, де важливо зберегти систему. Тоді людина легко замінювана. А на Заході пріоритет за особистістю, індивідом. От і весь секрет.
Цікаве дослідження проводили науковці московської Вищої школи. Вони довели: збільшення зарплати поліцейських у цілому позитивно впливає на спроби збороти корупцію. Розвідка має назву «Заробітна плата та неформальні платежі в поліції: порівняльний аналіз Росії, Казахстану, Болгарії й Латвії» і ґрунтується на досвіді країн, які останнім часом проводили реформи системи МВС. Автори опитували правоохоронців у кожній країні й дійшли таких висновків:
– розмір зарплати суттєво впливав на робочу практику поліцейського повсюдно, окрім Росії;
– хабарі вважають неприпустимими 94 % болгарських поліцейських, понад 80 % латвійських і близько 60 % російських;
– водночас 64 % вартових порядку в РФ визнають існування практики надання неформальних послуг за плату. У Болгарії їх – 23 %, Латвії – 35 %;
– 94 % болгарських поліцейських схвалюють колег, які сповіщають про корупцію у своїх підрозділах. У Росії таких у півтора разу менше.
Наведемо результати іншого опитування, проведеного 2010-го Європейським соціологічним дослідженням (ESS): у РФ спілкуванням із поліцією задоволені лише 38 %, а в Болгарії – понад 50 % громадян.
Зарплата болгарських поліцейських – всередньому $1460.
Геннадій КАРПЮК, «ІЗ»
Додати коментар
