«АТО»: не операція, а реформація…

За Конституцією, у нас сім адміністративно-територіальних одиниць (АТО): АР Крим, область, район, місто, район у місті, селище, село. До цього переліку хочуть додати ще одне поняття АТО – територіальна громада. Запропонована новела присвячена адмінреформі, яка ще потребує серйозного юридичного аналізу у стінах Верховної Ради.

Крим «відпадає»?

Уже минув рік від того моменту, коли позафракційний депутат В’ячеслав Кутовий зареєстрував у парламенті «дітище» – законопроект № 3373 (про адміністративно-територіальний устрій). За цей час автор переписував свій документ тричі. Але…

Нині сам проект є у профільному парламентському комітеті (з питань державного будівництва й місцевого самоврядування). Головна його мета – модернізація чинного законодавства в руслі європейських вимог і створення Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць, куди мають вносити всі відомості про АТО. Доступ до цих даних обіцяють зробити платним для всіх, окрім органів державної влади й місцевого самоврядування.

Як стверджує депутат, на законодавчому рівні необхідно узаконити поняття «територіальна громада» – це адміністративно-територіальна одиниця базового рівня, що складається з одного або декількох населених пунктів, має чітко визначені межі (які збігаються з межами сусідніх громад) і є основою діяльності органів місцевого самоврядування. Залежно від категорії адміністративного центру, громади поділятимуться на міські, селищні й сільські. На перший погляд, такі ініціативи не викликають заперечень, а далі?

Насамперед, доволі суперечливою виглядає ст. 6 законопроекту. У ній ідеться про те, що до складу адміністративно-територіальний устрій України формують лише 24 області. Із цього переліку чомусь «випали» два міста зі спеціальним статусом (Київ і Севастополь), а також Автономна Республіка Крим. Хоча, як відомо, півострів вважається тимчасово окупованою територією (з погляду українського законодавства й норм міжнародного права). Крім того, ідея нардепа Кутового не враховує вимоги ст. 133 Конституції, де прописано, що: «До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь».

Ще одна новела законопроекту: під поняттям «район» слід розуміти адміністративно-територіальну одиницю з населенням не менше як 150 тисяч жителів. На рівні району забезпечується діяльність органів виконавчої влади й місцевого самоврядування районного рівня. Адміністративний центр району визначається з урахуванням історично складених традицій, географічного розташування й інфраструктури (з усіма установами й службами).

Передбачається, що новий закон набере чинності аж через рік (наприкінці жовтня 2015 р.). У такому разі має втратити чинність Положення «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР», яке було затверджене ще Указом Президії Верховної Ради Української РСР (від 12 березня 1981 р.). Крім того, урядовці повинні будуть підкорегувати свої нормативно-правові акти й передати парламентарям нові зміни до бюджетного, податкового, земельного та іншого законодавства.

«Різновекторний» підхід

Як засвідчив аналіз, цей проект створювався методом спроб і помилок: він тричі розроблявся й двічі перероблявся. Зокрема, у першому варіанті передбачалося, що до складу адміністративно-територіального устрою України ввійдуть лише 19 областей: між ними планували «поділити» територію «розформованої п’ятірки» – Івано-Франківщину, Київщину, Кіровоградщину, Луганщину й Львівщину. Оскільки таке «укрупнення» викликало негативну реакцію у ЗМІ, нардеп Кутовий подав до парламенту другий (доопрацьований) варіант. А після критичного висновку експертів – третій.

Проте й останнє «досягнення» викликає більше запитань, аніж відповідей. У тексті проекту немає чіткого розмежування між термінами «громада» й «адміністративно-територіальна одиниця». Наприклад, у ст. 10 проекту під назвою «Встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць» ідеться про межі громад. Крім того, цей термін асоціюється з відомим словосполученням «територіальна громада», тобто жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища чи міста (що зафіксовано в чинному Законі «Про місцеве самоврядування в Україні»). Проте в контексті проекту під цим поняттям слід розуміти не жителів АТО, а саму адміністративно-територіальну одиницю. Кому потрібен такий «різновекторний» підхід?

Викликає сумнів і нове визначення терміна «район»: критерієм для цього обрано кількість жителів, яка має становити не менше як 150 тисяч громадян. Втілення цієї ідеї призведе до різкого скорочення кількості районів у країні (орієнтовно втричі). Для прикладу, за даними Держкомстату, у Чернівецькій області нараховується 11 районів, у кожному з яких проживає така кількість населення: Вижницький – 55 622 особи, Герцаївський – 32 604, Глибоцький – 73 531, Заставнівський – 50 945, Кельменецький – 42 296, Кіцманський – 70 024, Новоселицький – 79 718, Путильський – 25 940, Сокирянський – 44 405, Сторожинецький – 98 451, Хотинський район – 64 009. Загалом, там мешкає понад 600 тисяч жителів. Отже, із нинішніх 11 районів доведеться залишити тільки чотири. Ще одне «але»: яким чином робитимуть таке «перерайонування»?

Законопроект узагалі не торкається питань реорганізації органів влади, судів і правоохоронних органів. Нічого в ньому не сказано ані про участь населення в таких скороченнях, ані про порядок визначення нових райцентрів, ані про долю комунальної власності територіальних громад. Принагідно зазначимо, що механічне скорочення не вирішує проблем (швидше навпаки – породжує їх). Тим більше, що нинішня система адміністративно-територіального устрою України (зокрема в частині поділу території на райони) є нерівномірною. Для порівняння: у Харківському районі Харківської області проживає понад 180 тис. осіб, а в Поліському районі Київської області – у 30 разів менше (близько 6 000). Звичайно, адміністративно-територіальний устрій потребує змін. Проте цю роботу потрібно проводити планово й організовано, з мінімізацією негативних наслідків для жителів таких районів.

Певні недоречності є й у пояснювальній записці: у ній зазначено, що ухвалення законопроекту не передбачає видатків із держбюджету. Проте це твердження суперечить ст. 20 законопроекту: там ідеться про те, що витрати, пов’язані з веденням Державного реєстру, здійснюються з державної казни. Крім того, автор проігнорував вимоги ст. 91 Регламенту Верховної Ради: у разі внесення документа, ухвалення якого призведе до зміни бюджетних показників (надходжень або витрат), суб’єкт права законодавчої ініціативи зобов’язаний додати фінансово-економічне обґрунтування й відповідні розрахунки. На жаль, такого обґрунтування шановний нардеп чомусь не надав.

З огляду на ці та інші зауваження головне науково-експертне управління Верховної Ради винесло своє рішення: «За результатами розгляду в першому читанні законопроект доцільно повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання».

Громада передусім!

Парадокс нинішньої ситуації в тому, що наша держава й далі керується радянським документом 33-річної давнини – Указом Президії Верховної Ради УРСР «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР».

Саме тому проведення адміністративно-територіальної реформи – об’єктивна необхідність. Мета цієї реформи має полягати в розширенні повноважень місцевих органів влади з відповідною фінансовою базою. Це дасть змогу територіальним громадам динамічно розвиватися, а не боротися за штучний перерозподіл коштів (під час щорічного розгляду проекту держбюджету). В основу стратегії адмінреформи потрібно покласти передусім інтереси територіальної громади. До сфери її діяльності варто передати справи місцевого значення: упорядкування земельного господарства, організацію функціонування комунальної системи й інфраструктури, залучення інвестицій, утримання об’єктів загального користування, забезпечення роботи комунального транспорту, житлове будівництво, облаштування торговельних площ, охорону навколишнього середовища, підтримання громадського порядку тощо.

Для належного фінансування нових самоврядних одиниць необхідно змінити й систему оподаткування. Процедура відрахування податків має бути проста й зрозуміла, а їхня кількість – обмежена. На думку експертів, оптимальним для будь-якої країни можна вважати запровадження таких податків: на доходи фізичних осіб – 10 %, з продажу – 7 %, на землю – від 5 до 10 %. Замість численних відрахувань до різних соціальних фондів краще ввести єдиний соціально-пенсійний податок на рівні 14 % (який можна перераховувати на індивідуальні соціальні депозитні рахунки громадян). Податок на додану вартість і податок на прибуток доцільно взагалі скасувати.

Втіленню в життя нової моделі адміністративно-територіального устрою має передувати створення органів територіального самоуправління, проведення відповідної роз’яснювальної роботи з громадами, узгодження нормативно-правових актів держави із законодавством про новий адміністративно-територіальний устрій. При цьому потрібно правильно визначити механізми врегулювання найважливіших питань: розподіл майна між органами самоврядування, вироблення процедури звітності за надані державні субсидії, перерахування коштів адміністративних одиниць, що ліквідуються під час реформи.

Зазначені проблеми потребують зваженого підходу. Проте, на жаль, деякі ініціатори «швидкісного» реформування стають на шлях отримання «всього й одразу», намагаючись законодавчо закріпити сумні наслідки свого експериментування над людиною зокрема й суспільством загалом. Уже настав час нашим нардепам усвідомити очевидну річ: радикальне реформування адміністративно-територіального устрою є надзвичайно складним процесом. Для реалізації таких задумів необхідно внести зміни в сотні законів і тисячі підзаконних актів. Крім того, процес реформування – доволі витратне «задоволення», яке лягає великим тягарем на плечі кожного громадянина (платника податків): саме з його кишені оплачувалися всі попередні реформи й саме йому доведеться долати труднощі нинішніх економічних негараздів…

Валентин Ковальський,

м. Київ

друкувати

Коментарi

Hadley 14/11/2014 10:21
louis vuitton replica gh chanel replica
hublot replica uk 31/10/2014 8:44
The break tag heuer replica sale is definitely immediately drawing near to. A heat currently have fell, a departs will be switching colorations plus its time for them to supplies right up for any